Al menos seis artículos (5, 7, 12, 16, 19, 34) de la recién promulgada
LEY PARA LA OPTIMIZACION Y EFICIENCIA DE TRAMITES ADMINISTRATIVOS (ROS 353 del 6 de octubre de 2018) ratifican la
pertinencia de nuestra indeclinable posición, expresada en múltiples
publicaciones de las últimas décadas:
“SI UN ACTO NORMATIVO NO ESTA PUBLICADO EN EL REGISTRO OFICIAL, NO EXISTE”
El Registro Oficial no codifica las leyes y demás actos normativos.
Su trabajo es actuar como receptor de los documentos que producen los diferentes órganos del Estado; ponerlos en un formato oficial y publicarlos fidedignamente. La fecha de su publicación es la que da origen a los efectos jurídicos del acto normativo.
El Registro Oficial no produce textos refundidos.
A partir de la primera publicación de un determinado cuerpo legal, se inicia un “ciclo de vida” de ese documento. Posteriormente se van publicando reformas, en donde se ordena el reemplazo de determinadas palabras, frases o artículos completos en el texto original.
En medio del ciclo de vida puede producirse una “codificación”.
Esto es un nuevo texto que compila, organiza y renumera el articulado previamente reformado. La codificación es un procedimiento legislativo; de algunas instituciones del ejecutivo, o de los GAD´s.
La conclusión del “ciclo de vida” del documento se da por una derogatoria expresa o una codificación
La codificación pone en vigencia el nuevo texto refundido.
La derogatoria expresa (parcial o total) expulsa del ordenamiento jurídico determinados artículos de un cuerpo legal o la totalidad del mismo, dejando de tener efectos jurídicos desde la fecha de la derogatoria.
Sin embargo padecemos de un fenómeno recurrente en nuestro sistema normativo:
“La derogatoria tácita”
“Deroganse todas las normas de igual o menor jerarquía que se opongan a la presente Ley”
Esta nefasta expresión se ha convertido en una práctica común, que produce efectos inesperados. Porque deja a la interpretación subjetiva del funcionario, el juez, el litigante, o el simple ciudadano, la vigencia de ciertos textos. Para unos, el texto está vigente. Para otros, está derogado. Y habrá otros que argumenten que el texto es inaplicable.
Es mucho más efectiva la derogatoria expresa. En donde se identifica con precisión cuales son los textos que se expulsan del ordenamiento jurídico. Sin que haya lugar a dudas ni interpretaciones. Pero ese es un trabajo de precisión que la legislatura no está dispuesta a asumir.
El colapso del modelo de gestión del Registro Oficial
Hasta el año 1970, el Registro Oficial produjo ejemplares de ocho páginas publicados en papel diariamente. El promedio de páginas publicadas por año -durante esos 75 años- fue de aproximadamente 2.500.
A partir de 1980 se superan las 3.000 páginas anuales.
En 1986 se duplican, llegando a las 6.000 páginas anuales. En la década de los 90 superamos las 8.000 páginas por año. El siglo XXI se inaugura con más de 10.000 páginas anuales. El 2005 pasamos la barrera de las 15.000.
A partir del 2008 superamos las 20.000.
El año 2015 el Registro Oficial superó las 33 MIL páginas anuales.
En el período 2015 – 2018 se publicaron 3784 ejemplares con un total de 369325 páginas
A partir de 2005
se comienza a evidenciar un crecimiento exponencial del número de páginas producidas por el Registro Oficial.
Desde 2005 hasta 2011 (6 años) pasaron por su Dirección seis personas, sin que se haya planeado y preparado la infraestructura necesaria para afrontar la demanda.
Desde el año 2011
bajo una errada visión de rentabilidad comercial de un servicio público de carácter indelegable, la institución ha dedicado esfuerzos absurdos e ilegales para “limitar la competencia”, que incluyen “registros exclusivos” de marca y de formatos, y la incorporación de “marcas de agua” que dificultan la lectura de los documentos e impiden su conversión a texto.
En los últimos años
El Registro Oficial en los últimos años ha incursionado en publicación digital, entregando un servicio de descarga en su página web bajo un modelo de pago por suscripción. Pero los contenidos digitales disponibles al público dependen de una simultánea impresión en papel.
Las solicitudes de publicación deben esperar meses o años para que se publiquen y entren legalmente en vigencia. Las sentencias de casación – de obligatoria publicación en el Registro Oficial- se encuentran acumuladas por millares esperando su turno de impresión. Y las que se publican, en singulares “Ediciones Jurídicas”, son fotocopias ofuscadas en baja resolución, absolutamente inútiles.
Resultado: El caos normativo
Las instituciones que requieren de la publicación rápida de la norma (al no tener respuesta oportuna del Registro Oficial) han optado por “publicar” dichas normas en sus propias páginas web institucionales, produciendo un efecto que pone de manifiesto la inseguridad jurídica en toda su magnitud: La norma no está promulgada en el Registro Oficial, sin embargo se encuentra en vigencia informal porque se la ha “subido” a una página web; o una norma formalmente promulgada en el Registro Oficial ha sido informalmente derogada o reformada por otra norma publicada en alguna de las miles de páginas web institucionales.
Bajo estas circunstancias, es imposible determinar cuáles son las normas legales vigentes, y el “ordenamiento jurídico” que es la base de sustentación de un Estado de Derecho, acaba en entelequia. Esto es un problema grave, muy grave. Y su origen está en la limitada capacidad diaria de producción de los textos impresos, capacidad que no responde a la explosiva demanda de publicación de la última década.
En la legislación ecuatoriana no existe ninguna norma que de acuerdo con el Derecho Púbico permita o autorice a las instituciones a “publicar” actos normativos.
La publicación y entrada en vigencia de los actos normativos es potestad exclusiva e indelegable del Registro Oficial.
Las entidades que mandan a publicar su normativa en el Registro Oficial, lo hacen transfiriendo electrónicamente dichos textos en formato digital. En consecuencia se ha eliminado el antiguo y tedioso trabajo de transcripción de textos. El Registro Oficial convierte los textos recibidos a formato doble columna mediante una plantilla, y agrega la carátula con el respectivo logotipo e índice. Utilizando este formateo automático, el volumen de textos que se puede procesar y publicar diariamente es prácticamente ilimitado, ya que el volumen de producción depende solamente del número de personas que trabajan frente a una pantalla formateando textos.
El cuello de botella
El cuello de botella no está entonces en la producción digital de textos, sino en la imprenta, por su limitada capacidad de impresión diaria de tirajes bajos, que no logra cubrir la demanda de publicación de las instituciones.
La publicación digital diaria de la totalidad de normas requeridas, prescindiendo de la impresión en papel es una SOLUCIÓN que permite resolver la represada demanda de publicación de las entidades estatales, y detener el peor de los efectos, que es la proliferación de las informales publicaciones digitales paralelas, que degradan la
credibilidad en el Registro Oficial como fuente confiable: El día de hoy, cualquier norma publicada en el Registro Oficial puede encontrarse derogada o reformada por otra que no se ha publicado allí.
El Registro Oficial está contra la pared
La LEY PARA LA OPTIMIZACION Y EFICIENCIA DE TRAMITES ADMINISTRATIVOS pone contra la pared al Registro Oficial, al obligar a toda entidad del Estado a publicar su normativa en ese medio, ya que taxativamente expresa que si no está publicada, NO EXISTE.
A fines de 2018 el Registro Oficial publicó un promedio de 120 Mil páginas anuales. Con esta nueva ley, ese volumen tenderá a duplicarse, al incorporar las Ordenanzas de los GAD´s.
El modelo de gestión de imprenta, en esas condiciones es insostenible, y colapsará en los próximos meses. Debe ser reemplazado por un modelo de publicación digital de textos legales. Fácilmente escalable y a bajo costo, incluso bajo condiciones de crecimiento explosivo de la demanda.
Esto implica redefinir totalmente el servicio, para entregarlo exclusivamente en formato digital. Sepultando de paso, la centenaria imprenta. Que fue lo que hizo el año 2012 la Enciclopedia Britannica.
Leonardo Hernández Walker, MBA, MPA
Blog de Leonardo Hernandez Walker (Ecuador) 